Réussir la transformation numérique d'une intercommunalité

Des ambitions affichées, des budgets parfois mobilisés, et pourtant des projets qui s'enlisent. Lecture sans complaisance d'un paradoxe, et chemin concret pour en sortir.

On parle de plus en plus de transformation numérique dans le secteur public. On en réussit peu. Dans les intercommunalités, ce paradoxe prend une dimension particulière : des ambitions affichées, des budgets parfois mobilisés, et pourtant des projets qui s'enlisent, qui déçoivent ou qui disparaissent silencieusement des ordres du jour.

Un constat difficile à esquiver

À l'échelle nationale, la France fait plutôt bonne figure : elle se classe au huitième rang de l'Union européenne pour l'usage des services publics en ligne en 2024, selon Eurostat. Ces résultats masquent pourtant une réalité plus contrastée à l'échelle des territoires. Si les ministères et les grandes agences avancent, les intercommunalités, ces établissements publics de coopération qui constituent pour des millions de citoyens l'échelon de proximité le plus direct, accusent un retard structurel que peu d'études osent formuler avec clarté.

Neuf intercommunalités sur dix avançaient ainsi sans cap numérique défini. Ce n'est pas un chiffre marginal : c'est un diagnostic de fond sur l'état de la modernisation à l'échelon territorial. La même étude relevait que 21 % seulement des intercommunalités disposaient d'un pôle transversal consacré au numérique ou à la ville intelligente, et 11 % si l'on exclut les métropoles. Autrement dit, les communautés de communes et d'agglomération de taille moyenne, qui forment l'ossature de l'intercommunalité française, restent largement dépourvues des ressources nécessaires pour piloter leur propre transformation.

Pourquoi les projets échouent

Le Boston Consulting Group a établi en 2020 que 70 % des transformations numériques n'atteignent pas pleinement leurs objectifs initiaux. Ce taux résiste d'une étude à l'autre, malgré les enseignements supposément tirés des échecs précédents. Dans les intercommunalités, trois causes structurelles reviennent avec une régularité presque mécanique.

L'outil avant le besoin

Le péché originel de la majorité des projets numériques des collectivités consiste à se demander quel outil acheter avant d'avoir établi quel problème résoudre. Cette inversion n'est pas anodine : elle produit des déploiements technologiques dans des organisations dont les processus métiers n'ont pas été pensés pour les accueillir. L'outil est installé, personne ne s'en sert comme prévu, et le projet est déclaré terminé dans le tableau de bord de la direction des systèmes d'information. Dans les faits, rien n'a changé.

Dans une intercommunalité, la pression politique amplifie cette tentation : un élu a promis la dématérialisation pendant sa campagne, un appel à projets national finance une partie d'un logiciel, un prestataire présente une démonstration convaincante. La décision d'acquisition précède la réflexion sur l'usage, et la suite découle de cette erreur initiale.

La sous-estimation chronique de la conduite du changement

La conduite du changement reste le poste le plus systématiquement sous-dimensionné des projets numériques publics, et cet écart explique l'essentiel des déceptions. La technologie s'installe en quelques semaines ; les habitudes évoluent en quelques mois, parfois en quelques années. La transformation numérique est d'abord une transformation humaine.

Un agent habitué depuis vingt ans à instruire un dossier d'urbanisme sur papier ne deviendra pas un utilisateur aisé d'un portail de dématérialisation après deux demi-journées de formation. La résistance au changement n'est pas de la mauvaise volonté : c'est une réaction humaine normale face à l'incertitude et à la perte de repères. La traiter comme un obstacle à contourner plutôt que comme une réalité à accompagner, c'est préparer l'échec.

Dans une intercommunalité, la difficulté est redoublée. Le changement ne concerne pas une organisation unique, mais un ensemble de communes aux cultures administratives différentes et aux niveaux de maturité numérique hétérogènes, dont les équipes peuvent se sentir dépossédées de leurs pratiques par un établissement qu'elles n'ont pas toujours choisi d'intégrer.

L'absence de portage politique réel

L'enquête de l'ADGCF citait l'absence de portage par les élus comme le deuxième obstacle le plus fréquent (43 %), derrière le manque de budget (62 %). Une transformation numérique portée au seul niveau technique, par la direction des systèmes d'information ou un chef de projet, sans engagement visible de la direction générale et des élus, reste un projet informatique. Ce n'est pas une transformation.

Ce portage ne se résume pas à un discours inaugural en conseil communautaire. Il se traduit par une présence régulière dans les instances de pilotage, par des arbitrages budgétaires cohérents avec l'ambition affichée et par la capacité à protéger le projet des turbulences politiques qui jalonnent inévitablement un mandat.

Cinq conditions pour une transformation qui tient dans la durée

Il ne s'agit pas ici de bonnes pratiques génériques transposées du secteur privé, mais du fruit d'une observation directe de ce qui fonctionne, et de ce qui ne fonctionne pas, dans des organisations publiques soumises à des contraintes réelles : budgétaires, réglementaires, politiques et humaines.

1. Commencer par un diagnostic honnête, pas par un projet

Avant de lancer quoi que ce soit, une intercommunalité doit savoir où elle en est. Cela suppose un audit organisationnel sincère : cartographie des processus existants, repérage des doublons et des inefficacités, évaluation de la maturité numérique des équipes, recensement des outils déjà en place, y compris ceux que les services ont adoptés sans validation centrale. Ce diagnostic n'est utile que s'il est conduit avec assez d'indépendance pour être honnête, ce qui suppose souvent un regard extérieur.

2. Construire une feuille de route, pas un catalogue de projets

Une feuille de route numérique et une liste de projets informatiques diffèrent fondamentalement. La première fixe une vision à trois ou cinq ans, hiérarchise les priorités selon la valeur créée pour les usagers et les agents, et articule les chantiers entre eux. La seconde accumule des initiatives sans cohérence d'ensemble, crée de la dette technique et épuise l'organisation.

Une bonne feuille de route doit répondre à trois questions, dans cet ordre : quels services aux citoyens sont prioritairement concernés ? Quels processus internes constituent les goulots d'étranglement les plus coûteux ? Quelles compétences numériques faut-il développer en interne pour que la transformation soit durable ?

3. Investir sérieusement dans la conduite du changement

La conduite du changement doit comprendre au minimum un diagnostic des représentations et des résistances par service, un plan de communication interne adapté aux différentes catégories d'agents, des formations différenciées selon les profils et les niveaux de maturité, un accompagnement de proximité, avec des référents numériques par direction ou par commune membre, et un suivi de l'adoption réelle des outils, et non de leur simple déploiement.

Ce dernier point est décisif. Un outil déployé à 100 % mais utilisé à 20 % de ses fonctionnalités est un échec, pas un succès. Les indicateurs de pilotage doivent mesurer l'adoption, pas l'installation.

4. Associer vraiment le citoyen

Selon l'enquête de l'ADGCF, 52 % des intercommunalités ne sollicitaient pas les citoyens dans leurs projets numériques, et 13 % seulement les associaient à la création de nouveaux services. Ces chiffres traduisent une conception très technocentrée de la transformation : on modernise les outils, on optimise les processus internes, puis on présente le résultat aux habitants comme un service amélioré. La logique est inversée.

Un service numérique conçu sans ses usagers a toutes les chances d'être inutilisé ou mal adapté aux situations qu'il doit traiter. Dans une intercommunalité rurale, la réalité de l'accès au numérique des habitants, leurs pratiques et leurs difficultés sont des données de conception, non des contraintes à gérer après coup. L'illectronisme touche encore 15 % des personnes de 15 ans ou plus, soit plus de huit millions de personnes selon l'Insee.

5. Gouverner la donnée avant de la valoriser

La donnée est le carburant de toute transformation numérique. Dans la plupart des intercommunalités, elle est pourtant dispersée entre des systèmes hétérogènes, mal documentée, redondante, parfois contradictoire d'une commune membre à l'autre. Vouloir la valoriser ou l'ouvrir sans avoir dressé l'inventaire de ce que l'on possède, ni défini qui produit quoi, qui accède à quoi et selon quelles règles, est une source certaine de confusion et de surcoûts.

La gouvernance de la donnée n'est pas un sujet technique : c'est un sujet d'organisation et de décision politique. Elle suppose des choix sur le périmètre du partage entre communes membres, sur la propriété des données, sur la conformité au RGPD et sur les usages autorisés. Ces choix doivent être faits en amont, et non découverts en cours de projet.

Le rôle décisif de la direction générale

Une transformation numérique réussie dans une intercommunalité est d'abord une affaire de direction générale, pas une affaire de direction des systèmes d'information.

Les directeurs généraux qui portent sincèrement le projet, qui le défendent en instance de décision, arbitrent en faveur de la cohérence lorsque s'exercent des pressions pour multiplier les exceptions et protègent les équipes des urgences politiques qui déstabilisent tout projet de longue durée, sont le véritable facteur différenciant entre une transformation qui aboutit et une transformation qui s'enlise.

Cela suppose qu'ils disposent eux-mêmes d'une culture numérique suffisante pour comprendre ce qu'ils pilotent. Non une culture d'expert technique, qui n'est pas leur rôle, mais une culture de décideur : comprendre ce que signifie un délai qui glisse dans un projet numérique, savoir lire un tableau de bord de pilotage, mesurer pourquoi la conduite du changement n'est pas une option mais une condition de réussite. C'est précisément l'objet des programmes de formation et d'accompagnement qu'OGAGILE propose aux cadres dirigeants publics.

Une opportunité à saisir

Il serait injuste de conclure sur un tableau uniquement sombre. La transformation numérique des intercommunalités est aussi une opportunité réelle, et les conditions pour la saisir n'ont jamais été aussi favorables. La feuille de route de la France pour la Décennie numérique, publiée en 2024, fixe des objectifs ambitieux à l'horizon 2030, et plusieurs dispositifs de financement sont accessibles aux intercommunalités qui présentent des projets structurés : dotations de l'Agence nationale de la cohésion des territoires, fonds européens FEDER et FSE+, dotation de soutien à l'investissement local.

L'infrastructure n'est plus l'obstacle principal qu'elle était il y a dix ans : 86 % des locaux sont désormais éligibles à la fibre optique. L'enjeu n'est donc plus d'abord financier ni technique. Ce qui manque aujourd'hui aux intercommunalités, c'est avant tout de la méthode, de la compétence en conduite de projet et du courage organisationnel.

En conclusion : ce que « réussir » veut dire

Réussir la transformation numérique d'une intercommunalité, ce n'est pas déployer un portail citoyen ni dématérialiser cent formulaires. C'est construire une organisation capable d'évoluer en continu, dont les agents disposent des compétences et des outils pour servir efficacement les citoyens, et dont les élus ont la vision nécessaire pour arbitrer les choix numériques avec discernement.

C'est un projet d'organisation autant qu'un projet technologique, un projet humain autant qu'un projet informatique. Il mérite donc d'être conduit avec autant de soin dans sa dimension managériale que dans sa dimension technique. Les intercommunalités qui l'ont compris avancent ; les autres attendent que cela passe. Or cette attente a un coût, rarement visible jusqu'au jour où il devient impossible à ignorer.

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